疫情影響下投資審計建設項目合同履約分析

發布日期: 2020-05-28 信息來源: 省審計廳 瀏覽次數: 字體:[ ]

 

    目前,新冠肺炎疫情防控形勢持續向好,生產生活秩序加快恢復,基建項目已陸續復工建設。由于疫情影響,建筑企業生產經營活動放緩,項目建設各方都存在著不同程度的經濟損失,特別是施工企業在復工過程中可能面臨工期違約、人員流動受限、原材料運送困難、安全措施加碼、企業管理成本增加、資金鏈緊張等問題。如何妥善處理,合法合規、依據充分地滿足各方利益訴求,避免影響社會穩定和市場積極性的問題發生就顯得尤為緊迫。本文對目前疫情影響建設項目合同履行因素及重點爭議問題進行梳理分析,為參建各方提供參考,也為審計人員審計判斷提供一個視角。

新冠肺炎疫情事件是否屬于不可抗力的界定

    新冠肺炎疫情事件是否屬于不可抗力,答案是肯定的。這是因為:

第一,符合法律規定情形。《中華人民共和國民法總則》第一百八十條規定“不可抗力是指不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。”《建設工程施工合同(示范文本)》明確“不可抗力是指合同當事人在簽訂合同時不可預見,在合同履行過程中不可避免且不能克服的自然災害和社會性突發事件,如地震、海嘯、瘟疫、騷亂、戒嚴、暴動、戰爭和專用合同條款中約定的其他情形”,實際執行中,不可抗力適用情形較為少見,本次疫情具有不可預見、不可避免、不可克服這三項特點,如果項目合同正在履行期間,則構成不可抗力的達成條件。

第二,參照同類情況。此次疫情與2003非典疫情相似,但影響范圍、持續時間、破壞程度都更大,在非典疫情期間,最高人民法院出臺了《最高人民法院關于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關審判、執行工作的通知》,通知精神明確,合同不能履行的情形應參照《中華人民共和國合同法》中關于“不可抗力”的條款處理。 2020210日,全國人大常委會法工委發言人在公開媒體發言,將此次疫情影響界定為不可抗力,因此,審計人員在審計過程中首先應將“不可抗力”確定為審計判斷的基礎。

工程發承包雙方損失處理原則

    損失如何處理是發承包雙方最為關心的問題,也是審計人員為維護財政資金安全、保障雙方利益、防止工程領域農民工欠薪等審計目標而最為關注的審計重點。針對疫情,政府采取了最為嚴格的管控措施,各級政府投入大量財政資金用于防疫,社會上下打響不計代價、全力以赴的疫情阻擊戰。這種形勢氛圍給部分承包單位造成錯覺,認為所有的損失都應由政府買單,這是不正確的。首先除去疫情期間的應急工程外,大部分建設項目不是抗疫一線項目,不符合特事特辦情形;其次在界定為不可抗力的情況下,國家相關規范明確了不可抗力的損失是“發承包雙方共擔原則”,即雙方都要承擔損失。《建設工程工程量清單計價規范》(GB50500-20139.10條規定:“因不可抗力事件導致的人員傷亡、財產損失及其費用增加,發承包雙方應按下列原則分別承擔并調整合同價款和工期”;《建設工程施工合同(示范文本)》通用條款中對不可抗力的確認、通知、后果的承擔、因不可抗力解除合同等都做了具體約定。對于具體的經濟損失,比如:工期延誤、已運至施工現場的材料和工程設備的損壞、停工期間必須支付的工人工資、承包人施工設備的損壞、停工損失、承包人在停工期間按照發包人要求照管、清理和修復工程的費用等,上述規范都根據工程建設合同規定的承發包權利和義務,分別確定了不同的承擔主體。

合同重點爭議事項處理參考

    (一)延誤的工期確定問題。對于工期延誤的處理原則已經明確,根據《建設工程施工合同(示范文本)》,順延工期導致承包人停工的費用損失由發包人和承包人合理分擔,停工期間必須支付的工人工資由發包人承擔。但此次疫情正值春節期間,所以不能片面擴大損失程度,要結合工程實際綜合考慮下列因素:一是施工現場春節假期通常較長,按照慣例從農歷正月十五以后工地才開始陸續復工,春節假期不應計入可順延工期和延誤工期范圍,項目具體春節假期時間可查閱施工組織設計和相關會議紀要確定。二是春節假期后可以分兩個時間段,第一階段為當地政府主管部門明確要求不得開工或復工的時間,這個時間段,承包人顯然有權要求順延工期;第二階段為允許復工后,因防控措施、人工、材料不到位等原因不具備復工條件,是否可以申請工期順延,則要視具體問題具體分析,如果是承包人問題,則此階段不應計入延誤工期范圍。承包人須按規范程序舉證,如當地防控指揮部通告、延誤工期與本次疫情直接相關資料等,及時向發包人及監理提出申請報告,說明影響程度、延誤工期的起止節點等,且注明處于關鍵線路上,經發包人確認后,可順延工期。同時要特別注意,若是承包人原因,或者本應已竣工的項目碰上此次疫情,則承包人無權要求就疫情原因申請延期。審計人員審計時應重視此環節材料的真實完整,審查建設單位管理控制措施的有效性。

  (二)停工損失和相關費用問題。目前江蘇省已發文明確:受新冠肺炎疫情防控影響,工程延期復工或停工期間,承包人在施工場地的施工機械設備損壞及機械停滯臺班、周轉材料和臨時設施攤銷費用增加等停工損失由承包人承擔;留在施工場地的必要管理人員和保衛人員的費用由發包人承擔。文件規定完全符合損失共擔原則,執行過程中承包人不應再有異議。跟蹤審計人員應建議,承包人須建立延期復工或停工期間留在現場必要人員花名冊并報監理和發包人確認,以事實為依據,現場留痕,并保存現場必要人員的支出費用憑證,作為計量依據。

  (三)疫情防控準備和防控措施費問題。根據各地加強建筑工地疫情防控工作的部署,工程項目復工后,必須采取政府主管部門要求的防控疫情措施,包括施工現場、辦公區和生活區域消毒、疫情防護宣傳教育、疫情防護物資購置儲備、封閉管理、日常監測監控、因隔離需要增加的板房等具體措施。這些措施發生的費用不包含在合同措施費和安全文明措施費中,也是當事人在訂立合同時無法預見的。按計價規范精神,應由承包人和發包人協商一致后,由發包人承擔,發包人不應再爭議或變相轉嫁費用。

  (四)受疫情影響導致人工、材料和設備價格大幅上漲問題。在疫情解除后,隨著大量工地的集中開工,因用工緊缺、主要建筑材料需求集中猛增,很可能引起人工單價、設備、材料價格的大幅上漲。材料受市場因素影響價格波動是否應視為承包方的風險范圍,歷來是甲乙雙方爭執的焦點,特別是價格上漲幅度過大,給承包人帶來不可承受之重,但合同又“一刀切”不予調價時,雙方的矛盾會激化。《建設工程工程量清單計價規范》中關于計價風險明確規定:“采用工程量清單計價的工程,應在招標文件或合同中明確計價中的風險內容及其范圍(幅度),不得采用無限風險、所有風險或類似語句規定計價中的風險內容及其范圍(幅度)。”該條規定了工程計價風險的確定原則是合理分攤。但由于發包人規避風險和控制投資的需求,實際建筑市場還存在著大量不可調價合同。如果受疫情影響,后期材料、人工、機械價格大幅上漲,持有不可調價合同的承包人可以根據2009513日起實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋()》進行申訴,該文件第26條規定:合同成立以后客觀情況發生了當事人在訂立合同時無法預見的、非不可抗力造成的不屬于商業風險的重大變化,繼續履行合同對于一方當事人明顯不公平或者不能實現合同目的,當事人請求人民法院變更或者解除合同的,人民法院應當根據公平原則,并結合案件的實際情況確定是否變更或者解除。因此,跟蹤審計人員可以建議,針對疫情,合同沒有約定價格調整或約定不明的,應由發承包雙方根據工程實際情況簽訂補充協議,合理確定價格調整辦法,根據現場形象進度,幾方共同確定好調價節點和調價范圍。建筑市場通常情況下,材料價格增減在5%以內由施工單位承擔或者收益,超出的部分由建設方來承擔,雙方在具體磋商中亦可參照這個原則。

    疫情影響了我們生產生活的各個方面,各個領域陸續出臺提高公共安全預警和防范的機制和措施,工程建設領域管理的精細化和規范性也應邁上新臺階。發承包雙方在招投標和施工合同簽訂過程中,應增加風險防范意識,充分考慮人工、材料、設備等可能的價格波動因素,簽訂合同的價格風險控制條款,明確各方承擔風險的原則,切實保障建設工程的順利實施。

(省廳投資處 李民)

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